Les relations entre la Suisse et l’Union Européenne (UE) ont évolué de manière positive pour les deux parties, au cours des dernières décennies, grâce aux Accords bilatéraux I (1999) et II (2004). À la suite du rejet de son adhésion à l’EEE en 1992, la Suisse s’est engagée sur la voie bilatérale, qui s’est révélée solide et susceptible de recueillir une majorité; elle a fait ses preuves. Le Conseil fédéral souhaite donc la stabiliser et la développer grâce au paquet Suisse-UE.
Le Conseil fédéral réaffirme que la voie bilatérale reste la meilleure option pour organiser les relations entre la Suisse et l’Union européenne (UE). Mise en place progressivement et de manière pragmatique au cours des 25 dernières années, cette approche a largement contribué au succès économique et scientifique de la Suisse. Le paquet Suisse-UE s’inscrit dans cette continuité et complète les accords existants dans les domaines du transport aérien, des transports terrestres, de la libre circulation des personnes, de l’ARM et de l’agriculture avec de nouveaux accords dans les domaines de l’électricité, de la santé et de la sécurité des aliments. En consolidant sa participation sectorielle au marché intérieur de l’UE, la Suisse crée des conditions-cadres fiables pour son économie d’exportation et renforce ainsi sa prospérité. De plus, le paquet garantit la participation à des programmes de recherche centraux comme «Horizon Europe» et renforce ainsi le pôle d’innovation que représente la Suisse.
Le paquet comprend les éléments suivants:
a) Stabilisation b) Développement c) Dialogue et coopération d) Réglementation transitoire
a) Stabilisation
Accords relatifs au marché intérieur
La Suisse participe au marché intérieur de l’UE dans plusieurs domaines, qui font actuellement l’objet de cinq accords : libre circulation des personnes, transports terrestres, transport aérien, agriculture et reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité (ARM). Dans le cadre du développement de la voie bilatérale, un accord sur l’électricité doit être conclu et celui portant sur l’agriculture doit être élargi au domaine de la sécurité des aliments (dans un protocole séparé).
La Suisse et l’UE ont conclu l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) en 1999 (Bilatérales I). Dans le cadre de la stabilisation de la voie bilatérale, l'ALCP doit être actualisé. L’ALCP permet, sous certaines conditions, aux ressortissants de l’UE de vivre, de travailler et d’étudier en Suisse. Les Suisses bénéficient des mêmes conditions dans les pays de l’UE. L’accent reste sur une immigration et une émigration tournées vers les besoins du marché du travail. L’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) règle, en ce qui concerne le marché du travail, non seulement la question de l’immigration mais aussi la libre prestation de services transfrontalière par des travailleurs détachés ou des indépendants. Les négociations avec l’UE sur la protection des salaires ont porté sur ce secteur de l’ALCP. Il s’agit de main-d’œuvre en provenance d’un État membre de l’UE et venant en Suisse pour une période donnée pour travailler pour un employeur ou comme indépendants. Inversement, des travailleurs et des indépendants en provenance de Suisse peuvent effectuer des mandats dans un État membre de l’UE.
Immigration
Adoptée en 2004, la directive 2004/38/CE (dite «directive sur la libre circulation des citoyens de l’Union») règle le droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, mais elle n’accorde aucun droit politique. Elle ne donne pas, en particulier, le droit de vote et d’éligibilité.
Dans le cadre de la stabilisation de la voie bilatérale, l’ALCP doit être actualisé. Pour maintenir la libre circulation des personnes avec l’UE, la Suisse reprend certaines parties de la directive 2004/38/CE. L’immigration dans le cadre de l’ALCP reste axée sur l’exercice d’une activité lucrative. La Suisse peut ainsi continuer de renforcer son économie avec la main-d’œuvre spécialisée dont elle a besoin, tout en protégeant son système social. Les dispositions de la Constitution fédérale relatives à l’expulsion pénale sont en outre respectées et la procédure d’annonce pour les séjours de courte durée à but économique est maintenue.
Avec la clause de sauvegarde nouvellement conçue, le dispositif suisse de protection est complété par un nouvel instrument pour le cas où l’immigration entraînerait des difficultés sérieuses d’ordre économique ou social.
Protection des salaires
Les entreprises nationales et étrangères doivent disposer des mêmes conditions de concurrence; les prestations de services transfrontalières ne doivent pas conduire à une sous-enchère abusive par rapport aux conditions suisses de salaire et de travail. C’est pourquoi les mesures dites d’accompagnement (FlaM), contenues dans la loi sur les travailleurs détachés (LDét), ont été introduites en Suisse en 2004. La LDét règle entre autres:
la procédure d’annonce en cas de détachement;
les conditions de salaire et de travail des travailleurs détachés;
les modalités du contrôle des conditions;
les sanctions en cas d’infraction;
les mesures de lutte contre l’indépendance fictive.
Les conditions applicables aux détachements sont également réglementées au sein de l’UE. Avec la stabilisation et le développement des relations bilatérales dans le cadre du paquet Suisse–UE («Bilatérales III»), la Suisse reprendra pour l’essentiel le droit de l’UE sur le détachement de travailleurs.
Lors des négociations, la Suisse a convenu avec l’UE d’un plan de garantie à plusieurs niveaux pour la protection des salaires. Certaines concessions à l’UE étaient toutefois inévitables. C’est pourquoi le Conseil fédéral, les cantons et les partenaires sociaux se sont entendus sur des mesures supplémentaires relevant de la politique intérieure. Prises dans leur ensemble, les clauses négociées, la législation de mise en œuvre et les mesures d’accompagnement afférentes à la politique intérieure permettent de préserver le niveau de protection des salaires.
L’inclusion des nouveaux éléments institutionnels dans l’ARM permet de garantir que l’accord sera régulièrement adapté aux développements pertinents du droit de l’UE, tout en restant un accord d’équivalence. La Suisse pourra en outre participer à la surveillance du marché de l’UE, autrement dit aux mesures qui garantissent la sécurité et la qualité des produits.
La Suisse et l’UE ont défini les modalités de leur coopération pendant la période allant de fin 2024 à l’entrée en vigueur du paquet. Dans ce cadre, elles coopéreront étroitement pour assurer le bon fonctionnement des accords en vigueur relatifs au marché intérieur. Elles discuteront notamment de la mise en œuvre de l’ARM, en tenant compte des besoins des opérateurs économiques.
L’accord agricole de 1999 comprendra, à l’avenir, deux parties: une partie agricole, non soumise au principe de la reprise dynamique du droit, et une partie, nouvellement réglementée par un protocole sur la sécurité des aliments (ci-dessous) et soumise à l’obligation de reprise dynamique du droit. Une harmonisation des politiques agricoles de la Suisse et de l’UE reste cependant exclue. La Suisse maintient en l’état la protection douanière des produits agricoles.
La modification de l’accord sur le transport aérien satisfait une vieille revendication de la Suisse, à savoir des droits de cabotage (8e et 9e libertés de l’air) qui confèrent aux compagnies aériennes suisses le droit de proposer des vols intérieurs dans n’importe quel pays de l’UE et aux compagnies aériennes de l’UE de proposer des vols intérieurs en Suisse.
Les règles institutionnelles sur le transport aérien et les dispositions relatives aux aides d’État figurant dans l’accord ont en outre été actualisées conformément aux nouveaux éléments et dispositions en la matière. Cela permet de garantir que l’accord sur le transport aérien reste à jour et d’assurer la cohérence des règles dans le domaine du transport aérien.
L’accord garantit l’intégration et la participation au marché des transports routiers et ferroviaires de l’UE, ce qui est important pour les entreprises suisses. Le transport transfrontalier fonctionne selon des règles uniformes et se déroule sans problème. La future ouverture du transport ferroviaire international de voyageurs, telle que la prévoit la solution négociée, s’opère dans des conditions-cadres définies, afin de ne pas altérer la qualité élevée des transports publics suisses. Dans le même temps, ladite ouverture crée une condition permettant à la clientèle de profiter d’offres additionnelles en transport transfrontalier. Les relations entre la Suisse et l’UE dans le domaine des transports terrestres peuvent être perfectionnées en permanence et adaptées à l’avenir. Ce faisant, les acquis importants de la Suisse en matière de transports publics et la politique de transfert inscrite dans la Constitution seront garantis de manière durable.
Les accords relatifs au marché intérieur garantissent une large participation réciproque au marché et évitent ainsi des discriminations à l’égard des entreprises suisses sur le marché intérieur de l’UE et à l’égard d’entreprises européennes sur le marché suisse. La Suisse et l’UE se sont accordées sur de nouveaux éléments institutionnels pour ces accords qui garantissent leur bon fonctionnement et assurent que, dans le marché intérieur commun, les mêmes règles s’appliquent à tout moment à l’ensemble des participants.
Ces nouveaux éléments englobent la reprise dynamique, l’interprétation homogène des accords, leur surveillance ainsi qu’un système de règlement des différends en cas de désaccord entre la Suisse et l’UE. La partie agricole de l’accord agricole n’est pas soumise à la reprise dynamique.
La reprise dynamique n’est pas une reprise automatique du droit de l’UE. Un nouvel acte juridique de l’UE ne peut devenir contraignant pour la Suisse qu’après l’aboutissement de la procédure d’approbation nationale correspondante, laquelle suit les compétences existantes en matière d’approbation des traités internationaux.
L’interprétation et la surveillance des accords relatifs au marché intérieur se fondent sur le modèle dit à deux piliers, selon lequel la Suisse et l’UE assument de manière autonome les fonctions correspondantes sur leur territoire respectif. Le Tribunal fédéral et les tribunaux suisses restent compétents pour les différends portant sur les accords et qui opposent une personne ou une entreprise à une autre personne, une autre entreprise ou l’État.
Le règlement des différends entre la Suisse et l’UE continue de relever en premier lieu du comité mixte de l’accord concerné. Ce n’est qu’à défaut d’un consensus au sein du comité mixte que chaque partie peut désormais soumettre le différend à un tribunal arbitral paritaire.
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ne statue jamais sur un différend. Si le tribunal arbitral paritaire juge une interprétation du droit de l’UE nécessaire et pertinente pour statuer sur un différend, il saisira la CJUE, et uniquement à cette fin. La CJUE ne peut intervenir d’office dans une procédure d’arbitrage.
Le but étant de protéger les intérêts essentiels de la Suisse, certains domaines ont pu être exclus de la reprise dynamique et ainsi préservés pour l’avenir. La Suisse pourra en outre participer à l’élaboration des actes juridiques de l’UE tombant dans le champ d’application des accords relatifs au marché intérieur entre la Suisse et l’UE. L’UE ne pourra pas non plus adapter le champ d’application de manière unilatérale. Enfin, les différends dans le domaine du marché intérieur seront résolus dans un cadre réglementé. Les mesures «punitives» imposées arbitrairement par une partie à l’encontre de l’autre ne sont plus possibles: les éventuelles mesures de compensation devront être proportionnées et se limiter au domaine du marché intérieur. En outre, ces mesures pourront en principe être suspendues en attendant que le tribunal arbitral statue sur leur proportionnalité, ce qui exclura d’éventuels dommages pouvant résulter de mesures disproportionnées.
Les aides d’État confèrent des avantages économiques à certaines entreprises et sont de ce fait susceptibles de fausser la concurrence. Elles peuvent prendre la forme de subventions accordées à certaines entreprises ou d’autres avantages financiers, tels que des prêts à taux réduit, des garanties de l’État ou des avantages fiscaux.
Les aides d’État peuvent néanmoins s’avérer souhaitables si elles sont motivées par un intérêt public, par exemple le développement économique d’une région structurellement faible ou la promotion de technologies respectueuses de l’environnement.
Le droit de l’UE relatif aux aides d’État a pour objectif principal d’empêcher les distorsions de concurrence indésirables et de placer tous les acteurs du marché intérieur de l’UE sur un pied d’égalité. L’UE assure à ces fins un contrôle des aides d’État octroyées par ses États membres.
La surveillance qu’exerce aujourd’hui déjà la COMCO sur les aides d’État en Suisse dans le domaine du transport aérien tient compte des dispositions du droit de l’UE, bien qu’il n’existe pas encore de possibilité de recours. Dans les domaines de l’électricité et des transports terrestres, un mécanisme de surveillance sera mis en place pour les aides d’État relevant du champ d’application des deux accords concernés. La préservation des principales aides d’État existant en Suisse dans le domaine de l’électricité est assurée dans l’accord conclu avec l’UE. Pour ce qui est des transports terrestres, la surveillance des aides d’État ne concerne que le transport transfrontalier, lequel ne bénéficie actuellement d’aucune aide d’État en Suisse.
Avec sa contribution, la Suisse participe depuis 2007 à la réduction des disparités économiques et sociales et à la gestion des défis dans le domaine de la migration au sein de l’Union européenne (UE). Parallèlement, elle renforce ses liens directs avec certains voisins européens. Le paquet Suisse-UE jette les bases d'une contribution durable de la Suisse à la réduction des disparités économiques et sociales dans l'UE.
À ce jour, deux contributions financières d’un montant de 1,3 milliard de francs chacune ont été accordées, à savoir la contribution dite à l’élargissement (à partir de 2007) et la deuxième contribution de la Suisse (à partir de 2019). Ces fonds permettent ou ont permis de mettre en œuvre des programmes et des projets dans les États membres de l’UE économiquement plus faibles.
Le nouveau mécanisme de pérennisation de la contribution de la Suisse à partir de 2030 est un élément essentiel du paquet Suisse-UE (Bilatérales III). Par ailleurs, la coopération entre la Suisse et l’UE entre fin 2024 et l’entrée en vigueur du nouveau mécanisme sera couverte par un engagement financier supplémentaire unique.
L’Union européenne (UE) soutient des programmes de financement en faveur de la recherche, de l’innovation, de l’éducation, de la formation professionnelle, de la jeunesse, des sports, de la culture et d’autres domaines. Des États non-membres de l’UE comme la Suisse peuvent y participer sous certaines conditions.
Depuis 2021, après l’arrêt des négociations sur un accord institutionnel, la Suisse s’était vu refuser l’association à d’importants programmes de coopération dans les domaines de l’éducation, de la recherche et de l’innovation (paquet Horizon 2021-2027 et Erasmus+ 2021-2027). Aujourd’hui, la Suisse peut de nouveau être associée aux programmes de l’UE grâce à l’accord sur les programmes de l’UE (EUPA pour European Union Programmes Agreement) négocié dans le cadre du Paquet Suisse-UE.
L’EUPA pose le cadre juridique de la participation de la Suisse aux programmes de l’UE. Il englobe actuellement les protocoles relatifs à la participation aux programmes Horizon Europe, Euratom et Digital Europe et à l’infrastructure de recherche ITER (le tout réuni sous la désignation « paquet Horizon » 2021-2027), ainsi qu’à Erasmus+ et à EU4Health. Il ouvre également la possibilité d’une future participation à d’autres programmes de l’UE. À chaque nouvelle génération de programmes, la Suisse peut revoir à quels programmes de l’UE elle voudrait s’associer parmi ceux ouverts à la participation des pays tiers.
La participation à l’Agence de l’UE pour le programme spatial (EUSPA) vient compléter l’accord de coopération GNSS et vise à garantir à long terme les investissements de la Suisse dans les projets d’infrastructure de l’UE que sont Galileo et EGNOS. Ces deux programmes européens de navigation par satellite assurent une indépendance vis-à-vis des systèmes américain (GPS) et russe (GLONASS). Le service de navigation EGNOS repose sur la combinaison d’un système satellitaire et d’un réseau terrestre. L’accord de coopération GNSS permet à la Suisse d’accéder à une technologie de navigation par satellite de haute précision, qui fait évoluer des domaines importants comme la circulation routière et la sécurité en montagne.
Le Conseil fédéral souhaite non seulement stabiliser les relations avec l'UE, mais aussi les développer. Le paquet Suisse-UE comprend donc trois nouveaux accords dans les domaines de l'électricité, de la sécurité des aliments et de la santé.
Accord sur l’électricité
La Suisse est étroitement raccordée au système électrique européen. C’est une réalité physique et géographique, qui, sans accord sur l’électricité, ne repose toutefois pas sur une base juridique liant la Suisse et l’Union européenne (UE). Par ailleurs, la Suisse ne participe pas au marché intérieur de l’électricité de l’UE. L’accord sur l’électricité renforce la sécurité d’approvisionnement ainsi que l’exploitation sûre du réseau et facilite l’échange et le négoce d’électricité.
Ce manque de garantie juridique et cette absence d’intégration sur le plan légal dans le marché intérieur de l’électricité présentent les inconvénients suivants:
La disponibilité des capacités de transport transfrontalier d’électricité (à savoir les «capacités transfrontalières») n’est pas systématiquement garantie. En cas de pénurie, l’importation d’électricité en Suisse pourrait donc, dans certaines circonstances, être limitée, ce qui nuit à la sécurité d’approvisionnement.
Swissgrid, la société nationale responsable du réseau de transport de l’électricité en Suisse, n’est que partiellement intégrée dans les processus européens visant à assurer la stabilité du réseau. Cela rend l’exploitation du réseau plus difficile, notamment en raison de flux d’électricité non planifiés, engendre des risques et génère des coûts supplémentaires.
Les fournisseurs d’électricité suisses ne peuvent pas participer au marché intérieur de l’électricité de l’UE. Ainsi, la force hydraulique, qui est une ressource flexible, ne peut pas être utilisée de manière optimale et des opportunités commerciales sont perdues.
L’accord agricole de 1999 comprendra, à l’avenir, deux parties: une partie agricole, non soumise au principe de la reprise dynamique du droit, et une partie, nouvellement réglementée par un protocole sur la sécurité des aliments et soumise à l’obligation de reprise dynamique du droit. Ce protocole prévoit d’améliorer la sécurité des denrées alimentaires dans l’UE et en Suisse pour l’ensemble de la chaîne agroalimentaire, en établissant un espace commun de sécurité des aliments. La Suisse obtiendra l’accès voulu à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et aux réseaux pertinents de l’UE. Elle intégrera aussi le système d’autorisation des produits phytosanitaires de l’UE.
Chaque année, les échanges commerciaux de produits agricoles et de denrées alimentaires entre la Suisse et l’Union européenne (UE) dépassent les 16 milliards de francs, ce qui fait de l’UE le principal partenaire commercial de la Suisse dans ce secteur. Concernant les produits agricoles, 51% des exportations de la Suisse sont destinées à l’UE et 73% des importations en proviennent (état: 2024).
En raison de tromperies ou de contaminations, des denrées alimentaires peu sûres et dangereuses pour la santé se retrouvent parfois sur le marché. Pour réduire ce risque, la Suisse et l’UE souhaitent renforcer leur collaboration en matière de sécurité des aliments. L’objectif est de créer un espace commun de sécurité des aliments qui englobe tous les aspects relevant des législations vétérinaire, alimentaire et relatives aux produits phytosanitaires le long de la chaîne agroalimentaire et qui couvre la majeure partie des échanges de produits agricoles avec l’UE.
L’élargissement du champ d’application de l’accord de 1999 relatif au commerce de produits agricoles (accord agricole dans le domaine de la sécurité des aliments renforce la protection des consommateurs et permet à la Suisse de participer au marché intérieur de l’UE, en supprimant l’ensemble des obstacles non tarifaires au commerce. Grâce aux exceptions spécifiques prévues dans l’accord, les normes en vigueur en Suisse, notamment dans le domaine de la protection des animaux et des organismes génétiquement modifiés, ne sont pas revues à la baisse.
Depuis 2008, le Conseil fédéral vise une collaboration plus étroite avec l’Union européenne (UE) dans le domaine de la santé. L'accord sur la santé améliore la prévention des crises dans le domaine de la santé. Il garantit également une coopération continue et un accès permanent au dispositif de l'UE pour faire face aux menaces sanitaires transfrontalières.
Les risques sanitaires ne s’arrêtent pas aux frontières. La pandémie de COVID-19 a montré qu’une coopération étroite ainsi qu’une approche coordonnée et transfrontalière en Europe sont essentielles. Avec l'accord sur la santé, la Suisse garantit contractuellement sa coopération avec l'UE dans le domaine de la sécurité sanitaire. Elle renforce ainsi sa capacité d'alerte précoce et de réaction en cas de menaces sanitaires transfrontalières graves et peut ainsi mieux protéger la santé de la population suisse.
La coopération avec l’UE est importante non seulement lors de crises, mais aussi pour les prévenir. En outre, elle renforce l’échange de connaissances et permet entre autres à la Suisse de participer à des études menées dans toute l’Europe, ainsi que d’échanger et de comparer des données et des résultats au niveau européen, par exemple en matière de résistance aux antibiotiques.
L'accord sur la santé permet à la Suisse de participer dans les domaines suivants:
Mécanismes de l’UE de gestion des menaces transfrontières graves pour la santé. Il s’agit notamment du système d’alerte précoce et de réaction (SAPR), ainsi que le Comité de sécurité sanitaire (CSS).
Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC). Il aide les États participants dans le domaine de la détection précoce et de l’analyse des menaces pour la santé liées aux maladies transmissibles.
Programme pluriannuel de l’UE pour la santé. Ce programme cofinance p.ex. des projets visant à renforcer les systèmes de surveillance des eaux usées.
La Suisse continuera à l’avenir de décider de manière indépendante et souveraine des mesures à prendre pour lutter contre les maladies transmissibles ou d’autres menaces transfrontières graves pour la santé dans notre pays.
Un dialogue régulier à haut niveau fait partie intégrante du paquet Suisse-UE. De nombreuses discussions techniques ont déjà lieu régulièrement entre la Suisse et l'UE sur différents aspects de leurs relations. Il n'existait jusqu'à présent aucun cadre de discussion pour l'ensemble des relations. C'est pourquoi un dialogue à haut niveau (au niveau ministériel) a été mis en place. Il couvre tous les domaines de la voie bilatérale et doit avoir lieu régulièrement. La première édition a eu lieu le 5 mars 2026 entre le conseiller fédéral Ignazio Cassis et la haute représentante de l'UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Kaja Kallas.
Il existe déjà un échange politique distinct dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. Celui-ci sera renforcé. Les dialogues et consultations techniques existants ainsi que les comités mixtes sectoriels institués par des accords bilatéraux ne seront pas remplacés.
Coopération parlementaire
Le Conseil fédéral a négocié un protocole sur la coopération parlementaire entre la Suisse et l'UE. Il a ainsi donné suite à une demande de la Commission de politique extérieure du Conseil des États. Ce protocole prévoit la création d'un comité parlementaire mixte entre la Suisse et l'UE. Ce comité doit contribuer, par le dialogue et la discussion, à une meilleure compréhension entre les parties contractantes sur le paquet bilatéral et sur l'évolution possible des relations bilatérales. Dans le cadre de ses compétences, le comité peut notamment demander aux parties contractantes des informations pertinentes sur la mise en œuvre des accords qui font partie du paquet Suisse-UE. Elle peut également adresser des recommandations aux parties contractantes, y compris au dialogue de haut niveau Suisse-UE mis en place dans le cadre du paquet.
Il est important que les discussions, ou les éventuelles recommandations de la commission, puissent également porter, à sa demande, sur des actes juridiques élaborés dans le cadre du processus législatif de l'UE et pertinents pour le paquet Suisse-UE. Cela renforcerait la participation de l'Assemblée fédérale à la politique européenne, en plus des nouveaux processus d'information et de consultation du Parlement qui s'appliquent dans le cadre de la reprise dynamique du droit, en particulier le «decision shaping».
d) Réglementation transitoire
Le 24 juin 2025, le conseiller fédéral Ignazio Cassis et le commissaire européen Maroš Šefčovič ont signé une déclaration conjointe à Bruxelles. Cette déclaration règle les modalités de la coopération entre la Suisse et l’UE pour la période allant de fin 2024 à l’entrée en vigueur du paquet Suisse-UE.
